Kiểm soát hành vi tiêu dùng túi ni lông khó phân hủy: Kinh nghiệm quốc tế và giải pháp cho Việt Nam

Nhiều quốc gia quyết tâm giảm thiểu túi ni lông

Trước những tác động bất lợi của túi ni lông đối với môi trường, nhiều quốc gia trên thế giới đã triển khai những hoạt động nhằm hạn chế tiêu thụ túi ni lông khó phân hủy dựa vào các cơ chế, chính sách cốt lõi bao gồm Pháp luật, “Thị trường xanh” và Hành động tự nguyện (Ritch, Brennan và CmacLeod, 2009). Theo đó, các nước đã thực hiện các giải pháp nhằm kiểm soát, hạn chế sử dụng túi ni lông, dựa trên 4 yếu tố cơ bản: Thông tin tuyên truyền, nâng cao nhận thức cho người dân về mục tiêu giảm thiểu túi ni lông khó phân hủy; Sử dụng tài chính để tạo động lực khuyến khích, hoặc không khuyến khích hành vi tiêu thụ túi ni lông khó phân hủy; Thực hiện cưỡng chế đối với các tổ chức, cá nhân cố tình vi phạm quy định pháp luật về tiêu thụ túi ni lông, do cơ quan quản lý tiến hành cưỡng chế; Tổ chức xây dựng, hoặc cải cách các thể chế trong quản lý túi ni lông khó phân hủy (Hood,1986) [2].

Pháp luật    

Trong các biện pháp kiểm soát tiêu thụ túi ni lông khó phân hủy, việc sử dụng các chế tài trong quy định pháp luật là biện pháp quan trọng nhất, làm căn cứ thực hiện những biện pháp khác. Thời gian qua, một số quốc gia đã thực hiện các chính sách quyết liệt nhằm thay đổi thói quen sử dụng túi ni lông của người dân như Nam Phi đã cấm túi nhựa dày dưới 30 micron, tương đương 0,03 mm (túi siêu thị thông thường là 18 micron). Tháng 3/2007, Băng-la-đét đã cấm tất cả túi polythene và quy định các mức phạt đối với những hành vi vi phạm, cụ thể: Người dân vi phạm về sản xuất, nhập khẩu và tiếp thị túi ni lông sẽ bị phạt 10 năm tù giam, hoặc phạt tiền 1 triệu Taka, hoặc cả hai hình phạt trên; Người dân có hành vi bán hàng, lưu trữ, phân phối, vận chuyển, hoặc sử dụng cho mục đích thương mại bị phạt 6 tháng tù giam, hoặc phạt tiền 10.000 Taka, hoặc cả hai hình phạt trên.

Cùng với các nước trên, Rwanda cũng ban hành Lệnh cấm sản xuất, nhập khẩu, buôn bán, sử dụng túi ni lông, bao gồm túi polyetylen - một loại túi làm bằng nhựa nhiệt dẻo, được sử dụng phổ biến trên thế giới (Pilgrim, 2016). Nếu ai vi phạm có thể bị xử phạt hành chính, hoặc phạt tù. Tương tự, Chính phủ Ấn Độ cũng quyết định cấm sử dụng túi ni lông trong kinh doanh và quy định, lần đầu tiên vi phạm sẽ bị phạt 366 USD và phạt tù nếu tái phạm...

Tuy nhiên, vẫn có những ý kiến trái chiều về hiệu quả thực thi Lệnh cấm sản xuất, tiêu dùng túi ni lông tại các quốc gia trên. Bên cạnh việc tuân thủ các quy định pháp luật, cũng còn những người bất chấp vi phạm Lệnh cấm, thậm chí có thể bị giam giữ. Ví dụ, tại Rwanda, mặc dù, phải đối mặt với nguy cơ bị tống giam, nhưng nhiều người vẫn cố tính buôn bán túi ni lông và nhập khẩu bất hợp pháp túi ni lông từ các nước khác, tạo nên một thị trường “chợ đen” tấp nập...

Tại Vùng Lãnh thổ Thủ đô Australia (ACT) - vùng lãnh thổ phía Đông Nam Australia, một nghiên cứu năm 2011 đã đánh giá tính hiệu quả của Lệnh cấm mà chính quyền nơi đây ban hành về sử dụng túi ni lông (không bao gồm túi phân hủy sinh học, bao bì tích hợp và túi chống ẩm) ở các siêu thị, cửa hàng trên toàn quốc. Theo nghiên cứu, từ năm 2011 - 2018, Lệnh cấm đã giúp ACT giảm lượng túi polyetylen sử dụng một lần xuống 2.600 tấn. Nhưng khi giảm lượng túi này thì lại làm gia tăng lượng tiêu thụ các loại túi khác. Cụ thể, doanh số của túi ni lông mua sắm giảm 41%, nhưng của túi lót thùng rác lại tăng 31%. Ngoài ra, hiệu quả của việc cấm tiêu thụ sản phẩm nhựa trong giai đoạn này cũng hạn chế, chỉ giảm 275 tấn. Điều đó cho thấy, Lệnh cấm đã không thực sự hiệu quả trong việc giảm tiêu thụ, hoặc thải bỏ túi ni lông. Tuy nhiên, Lệnh cấm vẫn được rất nhiều người dân ủng hộ, mới đầu, có 58% cộng đồng ủng hộ và đến năm 2018, đã tăng lên 68%. Qua khảo sát, hầu hết những người được hỏi cho biết, từ khi có Lệnh cấm, họ đã giảm sử dụng túi ni lông (57%), hoặc đem theo các chiếc túi có thể tái sử dụng khi đi mua sắm (68%) và tin rằng, Lệnh cấm có tác động tích cực đến môi trường (69%).

Song một số báo cáo cho thấy, ở nhiều quốc gia, chủ yếu là khu vực đang phát triển tại châu Phi và châu Á, Lệnh cấm chỉ được thực hiện một phần, hoặc có hiệu lực còn hạn chế. Điển hình như Đài Loan, vào tháng 1/2003, Chính phủ nước này cấm phân phối túi ni lông, nhưng đến tháng 3/2006, Cơ quan BVMT Đài Loan đã rút lại quy định này với lý do không hiệu quả.

Như vậy, có thể thấy, hiệu quả của các chính sách, lệnh cấm đối với túi ni lông có sự khác nhau ở các quốc gia trên thế giới và trong một số trường hợp đã dẫn đến những tác động không mong muốn. Nielsen et al (2019) chỉ ra rằng, có một số thách thức trong việc triển khai thực hiện Lệnh cấm đối với túi ni lông như: Do tính hữu dụng của túi ni lông nên người tiêu dùng vẫn lựa chọn; năng lực hạn chế của cơ quan quản lý nhà nước; thiếu các lựa chọn thay thế; dễ dàng mua bán túi ni lông từ các khu vực lân cận và phản ứng từ các hiệp hội sản xuất, thương mại. Các chính sách công thường tập trung vào túi ni lông mà bỏ qua tác động của các loại túi khác. Do đó, chính sách công có thể làm giảm một số loại túi ni lông cụ thể, nhưng không giảm mức tiêu thụ túi ni lông nói chung (Wagner 2017).

Thị trường xanh

Để tạo nên thị trường xanh, phần lớn hành động của các Chính phủ tập trung vào các chính sách tái phân phối dưới hình thức đánh thuế đối với túi ni lông, nhằm thay đổi hành vi của người tiêu dùng về sử dụng túi ni lông. Điển hình là các nước ở châu Âu, Đông Nam Á, Nam Phi và một số bang của Mỹ. Tại châu Âu, các chính sách công về túi ni lông đã chứng minh rằng, các công cụ kinh tế, đặc biệt các loại thuế, phí có thể có hiệu quả. Cụ thể, từ năm 2002, Ireland đã đánh thuế đối với túi ni lông và được áp dụng cho các loại thuế túi ni lông. Việc áp đặt mức thuế 0,15 cent[HM1]  với mỗi túi được sử dụng tại các siêu thị, cửa hàng, trạm dịch vụ. Chỉ trong năm đầu tiên thực hiện chính sách thuế, các cửa hàng tại Ireland đã cắt giảm 94% việc sử dụng túi ni lông và nguồn thu từ thuế túi ni lông lên tới 3,5 tỷ Euro đã được dành cho các dự án môi trường. Bên cạnh thuế, một số nước như Đan Mạch và Thụy Điển còn sử dụng hệ thống đặt cọc đối với túi ni lông - là cách tiếp cận khác dựa trên cơ chế thị trường (Hội đồng Bắc Âu, 2017). Theo đó, khi mua túi ni lông, người tiêu dùng sẽ phải trả thêm một khoản tiền nhất định, số tiền này sẽ được hoàn trả khi trả lại túi ni lông. Để nhận lại tiền, người tiêu dùng có thể quét mã vạch trên túi ni lông tại các máy hoàn tiền tự động, sau đó, tiền sẽ được chuyển vào tài khoản của họ. Những kết quả ban đầu về chính sách này cho thấy, lượng túi ni lông tiêu thụ có giảm, nhưng tương đối ít túi ni lông được gửi trả lại cho các cửa hàng (Singh và Cooper, 2017).

Mặc dù, chính sách thuế được cho rằng có tác động rõ rệt làm thay đổi hành vi của người tiêu dùng và tăng nguồn lực cho hoạt động BVMT. Tuy nhiên, vẫn có những ý kiến trái chiều về tác động của loại thuế này như khuyến khích tiêu thụ các vật liệu gây hại tới môi trường khác, ảnh hưởng đến sinh kế của người nghèo trong xã hội và thu nhập của người lao động do mất việc làm. Cụ thể, tại Ireland, khi Chính phủ bắt đầu áp thuế đối với túi ni lông vào năm 2002, doanh số từ việc bán túi rác nhựa lại tăng lên. Ngoài ra, có những quan ngại về tác dụng lâu dài của các loại thuế là sau một thời gian bị đánh thuế, túi ni lông lại tiếp tục được sử dụng. Ví dụ, ở Nam Phi, giai đoạn đầu thực hiện đánh thuế mức tiêu thụ túi ni lông giảm 80% so với trước khi thực hiện, giai đoạn sau mức tiêu thụ túi ni lông giảm 44%. Tại Systembolaget, năm 1997, Chính phủ áp dụng thuế đối với túi ni lông, dẫn đến sự sụt giảm 42% doanh số bán túi ni lông, tuy nhiên, sau đó, tăng lên 23% trong giai đoạn 2004 - 2016. Từ năm 1988, Ý đã thực hiện thu phí gián tiếp 0,0051 Cent đối với túi ni lông, tuy nhiên chính sách này không ảnh hưởng đến hành vi của người tiêu dùng Ý trong sử dụng túi ni lông. Tương tự, Đan Mạch đã áp dụng thuế túi ni lông theo trọng lượng vào năm 1994, cùng với các loại thuế xanh khác để khuyến khích sử dụng túi dệt may, do đó, mức tiêu thụ túi ni lông và túi giấy giảm 66%. Tuy nhiên, trong giai đoạn sau này, chính sách thuế không có tác động tới hành vi của người tiêu dùng vì các nhà bán lẻ đã trả khoản thuế thay cho người tiêu dùng.

Hành động tự nguyện

Trong khi các quy định pháp luật hoặc chính sách thuế không phải là cơ chế được ưa chuộng tại các nước trên thế giới để làm thay đổi hành vi của người tiêu dùng về sử dụng túi ni lông. Vì vậy, các hành động tự nguyện được ủng hộ tại khu vực bán lẻ và trong cộng đồng. Điển hình ở Anh, Họ khuyến kích người tiêu dùng ứng xử có văn hóa trong xả rác bằng cách giảm sử dụng túi ni lông. Tương tự, phần lớn các siêu thị của Anh đã thông qua thỏa thuận tự nguyện với Chính phủ để giám sát tác động môi trường do túi ni lông. Tại Scotland, tháng 5/2008, Bộ trưởng Bộ Môi trường Richard Lochead tuyên bố thành lập Nhóm các nhà bán lẻ không chất thải do Chính phủ lãnh đạo, bao gồm Hiệp hội bán lẻ Scotland và Chương trình vận động thay đổi nhận thức của công chúng về chất thải (Waste Aware Scotland). Nhóm đã đề xuất thực hiện Chương trình nghị sự không chất thải của Chính phủ Scotland thông qua hành động tự nguyện từ phía người tiêu dùng và cộng đồng doanh nghiệp để giảm sử dụng túi ni lông.

Tại Anh, Tesco là nhà bán lẻ đầu tiên có phản ứng đối với Quy tắc tự nguyện của Chính phủ về túi ni lông, dẫn đến việc giảm 25% số lượng túi trên thị trường. Tesco đã khởi xướng chương trình “Câu lạc bộ xanh” - nơi khách hàng có thể đạt được điểm của Câu lạc bộ khi tái sử dụng các túi ni lông, từ tháng 8/2006, chương trình này đã giúp “tiết kiệm” được 1 tỷ túi ni lông. Ngoài ra, từ tháng 9/2006, Tesco đã thay thế loại túi ni lông miễn phí bằng túi phân hủy sinh học 100%. Đồng thời, cung cấp túi xách dùng trọn đời (túi có thể tái sử dụng rất nhiều lần) làm từ nhựa tái chế, được thay thế miễn phí khi đã hỏng, hoặc túi đay có thể tái sử dụng.

Tại Bắc Ireland, Thương hiệu Marks & Spencer (M&S) - doanh nghiệp dẫn đầu ngành bán lẻ trong việc giải quyết các vấn đề môi trường, đã quyết định thực hiện cam kết trong 5 năm nhằm thay đổi hành vi của người tiêu dùng trong sử dụng túi ni lông. M&S đã công bố sẽ tính phí cho người tiêu dùng thực phẩm là 5 xu đối với 1 túi ni lông, giúp giảm 66% số túi được cung cấp cho người tiêu dùng. Người tiêu dùng mua bất kỳ quần áo, hoặc sản phẩm gia dụng nào sẽ nhận được túi làm từ nhựa tái chế, giảm 2.000 tấn nhựa mới được sản xuất.

Hội đồng người tiêu dùng quốc gia (NCC) - ở Anh đã đưa các chính sách và hành động của các doanh nghiệp bán lẻ liên quan đến túi ni lông vào khảo sát và báo cáo “Cửa hàng xanh - Làm thế nào các siêu thị có thể giúp mua sắm xanh dễ dàng hơn?”. NCC đã tạo ra một "Thẻ báo cáo" cho mỗi nhà bán lẻ và việc khảo sát được thực hiện hàng năm. Các nhà bán lẻ được phân loại bằng cách sử dụng hệ thống xếp hạng từ A đến E (A: xuất sắc, E: kém) và NCC đã đưa ra các chỉ số siêu thị xanh, trong đó tập trung vào người tiêu dùng. Năm 2007, tất cả các nhà bán lẻ được khảo sát đều đạt xếp hạng từ B đến D, nhưng không có nhà bán lẻ nào xếp hạng E và hạng A cũng vậy, nên khiến kho các nhà bán lẻ có động lực cạnh tranh với nhau để trở thành doanh nghiệp đầu tiên đạt được điểm A. Cách tiếp cận tập trung vào các siêu thị này rất thích hợp với một số quốc gia Châu Âu đặc biệt là Anh, vì quốc gia này có 72% doanh số bán hàng tiêu dùng ở các siêu thị, chính vì vậy các siêu thị có tiềm năng giúp khách hàng mua sắm xanh hơn (NCC, 2007).

Một số đề xuất để kiểm soát túi ni lông khó phân hủy tại Việt Nam

Theo Điều 67, Khoản 1 của Luật BVMT (năm 2005), túi ni lông khó phân hủy là “bao bì khó phân hủy trong tự nhiên” và tại Khoản 4, Điều 3 của Luật Thuế BVMT (năm 2010) là loại túi, bao bì nhựa mỏng làm từ nhựa đơn HDPE, LDPE, hoặc LLDPE. Tuy nhiên, trên thực tế, ở nước ta, túi ni lông khó phân hủy được sản xuất, sử dụng và thải bỏ trong sinh hoạt thường thuộc loại nhựa LDPE.

Tại Việt Nam, thực trạng sử dụng túi ni lông hiện nay đang rất đáng báo động. Theo điều tra của Bộ Tài nguyên và Môi trường, lượng chất thải nhựa và túi ni lông chiếm khoảng 6-8% trong chất thải rắn sinh hoạt. Tính trung bình mỗi phút có đến hơn 1.000 túi ni lông được sử dụng và chỉ có 27% trong số này có thể được tái chế, số còn lại được đang chôn lấp hoặc đem đốt tiềm ẩn nguy cơ gây ô nhiễm môi trường. Những năm gần đây, Việt Nam đang nỗ lực BVMT và giải quyết những bức xúc về vấn đề ô nhiễm CTN, đặc biệt là túi ni lông khó phân hủy với nhiều giải pháp khác nhau, trong đó có một số chính sách quan trọng như: Đề án tăng cường kiểm soát ô nhiễm môi trường do sử dụng túi ni lông khó phân hủy trong sinh hoạt đến năm 2020; Chỉ thị số 33/CT-TTg ngày 20/8/2020 về tăng cường quản lý, tái sử dụng, tái chế, xử lý, giảm thiểu CTN và Quyết định số 1746/QĐ-TTg ngày 4/12/2019 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Kế hoạch hành động quốc gia về quản lý rác thải nhựa đại dương đến năm 2030… Mặc dù các cơ chế, chính sách đã được ban hành để quản lý và kiểm soát ô nhiễm môi trường do chất thải túi ni lông khó phân hủy nhưng chưa phát huy hiệu quả và phù hợp trong bối cảnh hiện nay. Trên thực tế, các quy định pháp luật còn hạn chế và thuế là các công cụ có thể phát huy hiệu quả trong thời gian ngắn, nhưng thường không nhận được sự đồng thuận từ các doanh nghiệp bán lẻ và cộng đồng. Đặc biệt, việc áp dụng các biện pháp khắt khe có thể tạo ra một thị trường đen kinh doanh đối với túi ni lông, bao gồm cả việc nhập khẩu bất hợp pháp từ các nước khác. Vì vậy, cần một số giải pháp để phù hợp với tình hình hiện nay: Cần có các nghiên cứu, hỗ trợ sản xuất những sản phẩm thay thế như các loại bao bì thân thiện môi trường, có thể phân hủy nhanh trong điều kiện tự nhiên, hoặc sử dụng các sản phẩm có khả năng tái sử dụng nhiều lần; Có thử nghiệm, đánh giá nghiêm túc hiệu quả và xây dựng lộ trình cụ thể đối với các biện pháp hạn chế và thuế đối với túi ni lông trước khi áp dụng rộng rãi trong phạm vi cả nước; Việt Nam cần chú trọng khuyến khích thúc đẩy các hành động tự nguyện đặc biệt hướng tới nhóm các nhà bán lẻ.

Ths. Nguyễn Thị Thu Hà, Ths. Vũ Thị Thanh Nga,
CN. Trần Quý Trung
Viện Chiến lược, chính sách TN&MT