Quy định về bảo vệ môi trường di sản thiên nhiên trong Luật Bảo vệ môi trường và văn bản hướng dẫn thi hành

Các nội dung quản lý và BVMT DSTN được xây dựng trên cơ sở rà soát quy định của các luật, các điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam đã ký kết (Công ước CBD, Công ước Ramsar, Công ước Di sản thế giới, UNESCO) và yêu cầu của thực tiễn, đảm bảo phù hợp với chủ trương chung của Đảng, Chính phủ về tăng cường BVMT, bảo tồn thiên nhiên và ĐDSH đi đôi với phát triển kinh tế xã hội, phân cấp quản lý theo địa bàn cho các địa phương cũng như đặc thù của DSTN là các vùng lãnh thổ địa lý. Các quy định này không chỉ tạo cơ sở pháp lý quan trọng để bảo vệ, bảo tồn các giá trị cốt lõi của tự nhiên, tạo cơ chế thuận lợi cho việc đầu tư, khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên thiên nhiên trên cơ sở tiếp cận hệ sinh thái, phát triển vốn tự nhiên, mà còn góp phần phát huy giá trị của các dịch vụ hệ sinh thái đối với phát triển kinh tế - xã hội đất nước.

Vịnh Hạ Long - DSTN thế giới với những giá trị về khảo cổ học và ĐDSH trong vùng Vịnh

1. Quy định về đối tượng DSTN

DSTN được xác định theo quy định tại khoản 1, 2 Điều 20 Luật BVMT năm 2020 và khoản 1, 2, 3 Điều 19 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP ngày 10/01/2022 nhằm đảm bảo tính thống nhất một hệ thống các khu vực DSTN trên toàn quốc cần được ưu tiên nguồn lực để quản lý, BVMT, bảo tồn thiên nhiên và ĐDSH. Trong đó, công nhận các đối tượng đang tồn tại trên thực tiễn và bổ sung, quy định các đối tượng chưa được đề cập trong hệ thống pháp luật hiện hành. Cụ thể:

- Di sản thiên nhiên là đối tượng đã được xác lập theo các luật khác: Vườn quốc gia, khu dự trữ thiên nhiên, khu bảo tồn loài - sinh cảnh, khu bảo vệ cảnh quan, danh lam thắng cảnh đã được thành lập và quản lý theo quy định của pháp luật về ĐDSH, lâm nghiệp và thủy sản, di sản văn hóa (điểm a khoản 1 Điều 20 Luật BVMT);

- DSTN được tổ chức quốc tế công nhận: DSTN thế giới; khu dự trữ sinh quyển thế giới; công viên địa chất toàn cầu; vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế (khu Ramsar); Vườn di sản ASEAN (AHP) và các DSTN được tổ chức quốc tế công nhận (điểm b khoản 1 Điều 20 Luật BVMT);

- DSTN khác là khu vực được xác lập, công nhận theo quy định tại điểm c khoản 1, 2 Điều 20 Luật BVMT và khoản 1, 2, 3 Điều 19 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP. Theo đó, DSTN khác bao gồm 3 đối tượng sau: khu dự trữ sinh quyển, công viên địa chất và các khu vực khác đáp ứng một trong các tiêu chí quy định tại khoản 2 Điều 20 Luật BVMT và khoản 1 Điều 19 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP ngày 10 tháng 01 năm 2022.

Như vậy, việc quy định đối tượng DSTN được tổ chức quốc tế công nhận và DSTN khác, đặc biệt là khu dự trữ sinh quyển, công viên địa chất, đã góp phần hoàn thiện hành lang pháp lý về quản lý, bảo vệ các đối tượng này trong thực tiễn hiện nay.

2. Xác lập và công nhận DSTN khác

Việc xác lập và công nhận các DSTN khác được quy định tại khoản 4, 5, 6 và khoản 7 Điều 19 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP. Theo đó:

- DSTN cấp tỉnh do Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh tổ chức xây dựng dự án xác lập, tổ chức thẩm định và công nhận DSTN cấp tỉnh trên địa bàn quản lý.

- DSTN cấp quốc gia: UBND cấp tỉnh tổ chức xây dựng dự án xác lập DSTN cấp quốc gia trên địa bàn tỉnh quản lý và gửi Bộ Tài nguyên và Môi trường để thẩm định, trình Thủ tướng Chính phủ công nhận.

3. Đề cử công nhận DSTN được tổ chức quốc tế công nhận

Trình tự, thủ tục đề cử công nhận các DSTN được tổ chức quốc tế công nhận lần đầu tiên đã hệ thống một cách đầy đủ tại Điều 20 Nghị định 08/2022/NĐ-CP và tạo hành lang pháp luật rõ ràng trong đề cử, công nhận các đối tượng DSTN của quốc gia trở thành các DSTN được tổ chức quốc tế công nhận như: khu dự trữ sinh quyển thế giới, công viên địa chất toàn cầu, khu Ramsar, vườn di sản ASEAN…

Theo đó, UBND cấp tỉnh gửi hồ sơ đề cử các DSTN trở thành DSTN được tổ chức quốc tế công nhận đến Bộ TN&MT để thẩm định và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chủ trương đề cử. Trên cơ sở ý kiến phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ, Bộ TN&MT phối hợp với Bộ Ngoại giao, UBND cấp tỉnh để hoàn thiện và gửi hồ sơ đề cử công nhận theo quy định của từng tổ chức quốc tế đối với từng danh hiệu DSTN.

4. Điều tra, đánh giá các DSTN

Các DSTN được điều tra, đánh giá (theo quy định tại khoản 1 Điều 21 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP) một cách đầy đủ toàn diện theo các yếu tố, thành phần và diễn biến về môi trường, thiên nhiên và ĐDSH, góp phần đánh giá kịp thời các tác động đến thành phần DSTN để có biện pháp quản lý, BVMT thích hợp nhằm giảm thiểu các tác động tiêu cực đến giá trị cốt lõi của DSTN. Đồng thời, kết quả điều tra được báo cáo đến UBND cấp tỉnh và cập nhật vào cơ sở dữ liệu ĐDSH quốc gia theo quy định tại khoản 2 Điều 21 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP và khoản 3 Điều 8 Thông tư số 02/2022/TT-BTNMT ngày 10/01/2022.

5. Quy định về phân nhóm, phân cấp và phân vùng DSTN

Phân nhóm, phân cấp và phân vùng DSTN đã được quy định tại khoản 3, 4, 5 Điều 21 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP trên cơ sở kế thừa hệ thống pháp luật hiện hành và đảm bảo tính thống nhất trên toàn quốc về các DSTN theo quy mô, giá trị, tầm quan trọng cần phải bảo vệ nhằm bố trí nguồn lực đầu tư quản lý, bảo vệ và phát huy giá trị của DSTN đối với sự phát triển bền vững đất nước. Cụ thể:

a) Các nhóm DSTN gồm: nhóm di sản về cảnh quan sinh thái, thiên nhiên quan trọng (các đối tượng DSTN có giá trị về cảnh quan thiên nhiên, sinh thái); nhóm di sản về ĐDSH cao (các đối tượng DSTN có giá trị ĐDSH); nhóm di sản về môi trường sinh thái quan trọng (các đối tượng DSTN có giá trị về môi trường); nhóm các vườn DSTN (nhóm các đối tượng DSTN chứa đựng từ trên 2 tiêu chí thuộc các nhóm nêu trên) (khoản 3 Điều 21 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP).

b) Phân cấp DSTN được thực hiện trên cơ sở quy mô diện tích, phạm vi ảnh hưởng, ý nghĩa, tầm quan trọng về các giá trị của thiên nhiên nhằm đảm bảo nguồn lực bảo vệ, bảo tồn và quản lý hiệu quả DSTN thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành (pháp luật về ĐDSH, lâm nghiệp, thủy sản, di sản văn hóa đều quy định phân cấp các đối tượng DSTN theo cấp tỉnh, cấp quốc gia). Riêng đối với pháp luật di sản văn hóa có quy định di tích cấp quốc gia đặc biệt. Do vậy, DSTN được phân cấp theo quy định tại khoản 4 Điều 21 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP bao gồm:

- DSTN cấp tỉnh: khu bảo tồn thiên nhiên cấp tỉnh; danh lam thắng cảnh là di tích cấp tỉnh; vùng đất ngập nước quan trọng cấp tỉnh; khu dự trữ sinh quyển, công viên địa chất và DSTN khác quy định tại Điều 19 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP được UBND cấp tỉnh xác lập, công nhận;

- DSTN cấp quốc gia: khu bảo tồn thiên nhiên cấp quốc gia; danh lam thắng cảnh là di tích cấp quốc gia; vùng đất ngập nước quan trọng cấp quốc gia; khu dự trữ sinh quyển, công viên địa chất và DSTN khác quy định tại Điều 19 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP được Thủ tướng Chính phủ công nhận;

- DSTN cấp quốc gia đặc biệt (được đề cử công nhận trên cơ sở DSTN cấp tỉnh, cấp quốc gia): danh lam thắng cảnh là di tích cấp quốc gia đặc biệt; DSTN thế giới; khu dự trữ sinh quyển thế giới; công viên địa chất toàn cầu; khu Ramsar; vườn di sản và các DSTN được các tổ chức quốc tế công nhận.

c) Phân vùng DSTN bao gồm vùng lõi, vùng đệm, vùng chuyển tiếp và được xác định vị trí, diện tích, ranh giới cụ thể tại khoản 5 Điều 21 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP. Việc phân vùng DSTN nhằm mục đích khoanh vi các khu vực có giá trị cốt lõi tạo nên DSTN và các khu vực xung quanh, tiếp giáp với di sản nhiên nhiên để có chế độ phát triển bền vững phù hợp theo từng phân vùng, đảm bảo hài hòa giữa thiên nhiên và con người, giữa mục tiêu BVMT và phát triển kinh tế - xã hội.

- Vùng lõi là khu vực chứa đựng các giá trị cốt lõi theo tiêu chí xác lập, công nhận DSTN và được quản lý, bảo vệ hiệu quả, bao gồm: khu bảo tồn thiên nhiên; khu vực bảo vệ I của danh lam thắng cảnh; khu vực có các giá trị cốt lõi cần phải được bảo vệ nguyên vẹn, giữ được nét nguyên sơ của tự nhiên của khu dự trữ sinh quyển, công viên địa chất và DSTN khác quy định tại Điều 19 và Điều 20 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP. Trong đó, vùng lõi là khu bảo tồn thiên nhiên, được phân khu chức năng theo quy định của pháp luật về ĐDSH, lâm nghiệp, thủy sản gồm phân khu bảo vệ nghiêm ngặt, phân khu phục hồi sinh thái và phân khu dịch vụ hành chính.

- Vùng đệm, bao gồm: khu vực có giá trị cần bảo vệ ở mức thấp hơn so với vùng lõi của DSTN; khu vực bảo vệ II của danh lam thắng cảnh và khu vực nằm sát ranh giới của vùng lõi có tác dụng ngăn chặn, giảm nhẹ tác động tiêu cực của hoạt động phát triển kinh tế - xã hội bên ngoài DSTN đến vùng lõi của DSTN;

- Vùng chuyển tiếp, bao gồm các khu vực nằm liên kết với vùng đệm, nơi diễn ra các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội cần được kiểm soát để phù hợp, hài hòa với mục tiêu bảo vệ, bảo tồn của việc xác lập, công nhận DSTN.

Ngoài ra, vùng lõi của DSTN được quy định là vùng bảo vệ nghiêm ngặt và vùng đệm DSTN thuộc vùng hạn chế phát thải theo quy định về phân vùng môi trường tại Điều 22 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP.

6. Quy định về tổ chức quản lý DSTN

Tổ chức quản lý DSTN đã được quy định một cách rõ ràng, đảm bảo phù hợp theo chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước, đồng thời tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho các địa phương huy động các nguồn lực và triển khai các hoạt động quản lý hiệu quả các DSTN thuộc địa bàn.

a) Yêu cầu đối với ban quản lý hoặc tổ chức quản lý DSTN:

Các ban quản lý hoặc tổ chức quản lý DSTN phải đáp ứng được tiêu chí về năng lực quản lý và BVMT (có thể hiểu là các yếu tố về số lượng nhân lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, các yếu tố về cơ sở vật chất kỹ thuật cho công tác quản lý và BVMT DSTN). Đồng thời, có trách nhiệm tổ chức, huy động lực lượng và nguồn lực, quản lý và BVMT DSTN, các quy chế, kế hoạch đã được phê duyệt; tổ chức giám sát, kịp thời ngăn chặn hành vi xâm hại DSTN; tổ chức bán vé, thu phí tham quan và dịch vụ; quản lý, sử dụng nguồn thu theo quy định của pháp luật; tuyên truyền nâng cao nhận thức và sự tham gia của cộng đồng vào việc bảo vệ và quản lý DSTN; tham gia quản lý, liên kết và giám sát các hoạt động đầu tư, BVMT, bảo tồn thiên nhiên, ĐDSH trong khu vực DSTN; thực hiện các nhiệm vụ khác do cơ quan có thẩm quyền giao (điểm b khoản 6 Điều 21 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP).

b) Thành lập ban quản lý hoặc giao tổ chức quản lý DSTN

Việc thành lập ban quản lý hoặc giao tổ chức quản lý DSTN được quy định tại điểm b, c, d khoản 6 Điều 21 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP và điều kiện thực tiễn của từng địa phương nhằm quản lý hiệu quả các DSTN, BVMT, bảo tồn thiên nhiên và ĐDSH. Theo đó,

- Đối với khu dự trữ sinh quyển thế giới và công viên địa chất toàn cầu nằm trên địa bàn rộng, có các khu vực sản xuất, khu dân cư, UBND cấp tỉnh thành lập Ban quản lý liên ngành và bảo đảm nguồn lực hoạt động để quản lý, BVMT, bảo tồn thiên nhiên và ĐDSH theo quy định tại Nghị định này và pháp luật có liên quan (điểm b khoản 6 Điều 21 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP);

- DSTN thuộc địa bàn 01 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương: trường hợp DSTN là khu bảo tồn thiên nhiên hoặc danh lam thắng cảnh được thành lập BQL hoặc giao tổ chức quản lý DSTN theo quy định của pháp luật về ĐDSH, lâm nghiệp, thủy sản, di sản văn hóa. Trường hợp DSTN có các khu bảo tồn thiên nhiên hoặc các danh lam thắng cảnh do các ban quản lý khác nhau quản lý hoặc được giao cho các tổ chức khác nhau quản lý thì UBND cấp tỉnh quyết định việc sắp xếp hoặc chỉ giao một ban quản lý hoặc một tổ chức có năng lực và bảo đảm nguồn lực quản lý DSTN đó. Hoặc UBND cấp tỉnh quyết định mô hình ban quản lý hoặc giao tổ chức quản lý DSTN phù hợp với điều kiện thực tiễn của địa phương. (điểm c, d khoản 6 Điều 21 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP);

- Trường hợp DSTN nằm trên địa bàn từ 02 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trở lên hoặc nằm trên vùng biển chưa xác định được trách nhiệm quản lý hành chính của UBND cấp tỉnh thì Bộ Tài nguyên và Môi trường trình Thủ tướng Chính phủ quyết định mô hình tổ chức quản lý hoặc sáp nhập hoặc giao một ban quản lý hoặc giao một tổ chức quản lý DSTN đó (điểm c, d khoản 6 Điều 21 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP).

c) Yêu cầu về xây dựng quy chế, kế hoạch quản lý và BVMT DSTN (điểm a khoản 6 Điều 21 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP):

Trách nhiệm phê duyệt quy chế, chế hoạch: UBND cấp tỉnh tổ chức xây dựng và phê duyệt quy chế, kế hoạch quản lý và BVMT DSTN nằm trên địa bàn tỉnh theo biểu mẫu quy định tại Điều 9 Thông tư số 02/2022/TT-BTNMT; Bộ TN&MT tổ chức xây dựng và phê duyệt quy chế, kế hoạch quản lý và BVMT DSTN đối với DSTN nằm trên địa bàn từ 02 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trở lên hoặc nằm trên vùng biển chưa xác định được trách nhiệm quản lý hành chính của UBND cấp tỉnh.

Đối với các DSTN đã có quy chế, kế hoạch, phương án quản lý trước khi Nghị định số 08/2022/NĐ-CP có hiệu lực thi hành, cơ quan có thẩm quyền phê duyệt quy chế, kế hoạch, phương án quản lý đó có trách nhiệm lồng ghép, cập nhật các nội dung theo quy định tại Nghị định số 08/2022/NĐ-CP vào quy chế, kế hoạch, phương án theo quy định của pháp luật về ĐDSH, lâm nghiệp, thủy sản, di sản văn hóa trong thời hạn 06 tháng kể từ ngày Nghị định số 08/2022/NĐ-CP có hiệu lực thi hành;

7. Quy định về BVMT DSTN

Nội dung về BVMT DSTN đã được quy định tại Điều 21 Luật BVMT và khoản 7 Điều 21 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP với các yêu cầu cơ bản như sau:

- Cơ quan, tổ chức, cộng đồng dân cư, hộ gia đình và cá nhân có trách nhiệm bảo vệ DSTN. Tổ chức, cộng đồng dân cư, hộ gia đình và cá nhân tham gia quản lý, BVMT DSTN được hưởng quyền lợi từ chi trả dịch vụ hệ sinh thái tự nhiên theo quy định của pháp luật.

- Hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ trong vùng lõi của DSTN được kiểm soát như đối với vùng bảo vệ nghiêm ngặt và trong vùng đệm của DSTN được kiểm soát như đối với vùng hạn chế phát thải theo quy định pháp luật về BVMT;

- Các hệ sinh thái tự nhiên trong DSTN phải được ưu tiên bảo tồn và phục hồi nguyên trạng tự nhiên; môi trường đất, môi trường nước trong DSTN bị ô nhiễm, suy thoái phải được cải tạo, phục hồi;

- Các giá trị cốt lõi của thiên nhiên và ĐDSH của DSTN phải được bảo vệ, bảo tồn nguyên vẹn; dịch vụ hệ sinh thái tự nhiên của DSTN phải được duy trì, phát triển và sử dụng bền vững;

- Các chỉ số đặc trưng về địa chất, cảnh quan, sinh thái, ĐDSH của DSTN phải được điều tra, đánh giá, theo dõi, giám sát, kiểm kê, báo cáo theo quy định;

- Tuân thủ các yêu cầu khác về BVMT, ngăn ngừa, kiểm soát các tác động tới môi trường, ĐDSH DSTN theo quy định tại Nghị định số 08/2022/NĐ-CP, các quy định của pháp luật có liên quan và quy định của các điều ước quốc tế về môi trường và ĐDSH mà Việt Nam đã ký kết.

Trách nhiệm quản lý và BVMT DSTN được quy định tại khoản 8 Điều 21 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP, trong đó Bộ TN&MT giúp Chính phủ thực hiện thống nhất quản lý và BVMT DSTN; xây dựng, ban hành, trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật; tổ chức thực hiện và thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật, hướng dẫn kỹ thuật về quản lý và BVMT DSTN. UBND cấp tỉnh thực hiện thống nhất quản lý và BVMT DSTN trên địa bàn quản lý và các bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm tổ chức thực hiện các yêu cầu về BVMT DSTN theo quy định của pháp luật.

8. Quy định về nguồn lực quản lý và BVMT DSTN

Nghị định 08/2022/NĐ-CP, Điều 21, khoản 3 và khoản 6 quy định việc “ưu tiên nguồn lực” cho bảo tồn thiên nhiên, ĐDSH, quản lý và BVMT DSTN; đồng thời quy định cụ thể tại Chương XI. Nguồn lực BVMT như sau:

- Chi sự nghiệp môi trường (Điều 153, khoản 1, điểm a): Điều tra, khảo sát, đánh giá, quản lý và BVMT DSTN; xác lập, thẩm định và công nhận DSTN; hỗ trợ công tác quản lý và BVMT các khu DSTN thuộc trách nhiệm của trung ương (Điều 151) hoặc thuộc nhiệm vụ của địa phương (Điều 152);

- Các nguồn chi khác (chi các hoạt động kinh tế, chi sự nghiệp khoa học công nghệ, chi đầu tư phát triển…) được quy định cụ thể cho các hoạt động bảo tồn thiên nhiên, ĐDSH khác tại Điều 153 cho các hoạt động ở cấp trung ương (Điều 151) và cấp địa phương (Điều 152);

Ngoài ra, Điều 21, Khoản 6, điểm b quy định Ban quản lý hoặc tổ chức được giao quản lý DSTN: được bố trí nguồn lực từ ngân sách nhà nước cho các hoạt động quản lý và BVMT DSTN; tổ chức bán vé, thu phí tham quan và dịch vụ… ; Điều 21, Khoản 7, điểm e quy định: Bộ TN&MT, UBND cấp tỉnh tổ chức xây dựng, phê duyệt dự án phục hồi môi trường của DSTN bị ô nhiễm, suy thoái môi trường theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước.

UBND cấp tỉnh chủ động thực hiện các nội dung thuộc thẩm quyền, đồng thời đề xuất các nội dung thuộc trách nhiệm quản lý của trung ương theo các quy định của Nghị định số 08/2022/NĐ-CP.

Nhằm đẩy mạnh triển khai các quy định về quản lý và BVMT DSTN, Bộ TN&MT đã phát hành Công văn số 1225/BTNMT-TCMT ngày 11/3/2022 về việc tổ chức triển khai nội dung về quản lý và BVMT di sản thiên nhiên trong Luật BVMT và Nghị định số 08/2022/NĐ-CP, gửi các UBND cấp tỉnh trên toàn quốc.

Như vậy, các quy định về DSTN trong hệ thống pháp luật về BVMT đã góp phần hoàn thiện hành lang pháp lý vô cùng quan trọng đối với quản lý tài nguyên, bảo tồn thiên nhiên, BVMT Việt Nam, thể hiện sự quyết tâm của Nhà nước trong quá trình phát triển bền vững đất nước, không đánh đổi môi trường, thiên nhiên, tăng cường hiệu quả bảo tồn thiên nhiên và phát huy giá trị của thiên nhiên đối với sự phát triển kinh tế - xã hội nước ta. Các bộ ngành, địa phương, căn cứ vào quy định của Luật BVMT, Nghị định số 08/2022/NĐ-CP và Thông tư 02/2022/TT-BTNMT để tổ chức triển khai thực hiện theo chức năng, nhiệm vụ được giao. Quá trình triển khai thực hiện các quy định về DSTN, đảm bảo có sự phối hợp liên ngành giữa các cơ quan  trung ương và địa phương; đảm bảo nguồn lực (nhân lực và tài chính) để thực hiện điều tra, đánh giá, quản lý và BVMT DSTN theo yêu cầu thực tiễn.

TS. Dương Thanh An, TS. Trần Thị Kim Tĩnh
Cục Bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học